Концепция законодательного регламентирования механизмов организацииоборота цифровых валют (далее-Концепция) определяет цели и задачигосударственного регулирования деятельности по организации оборотацифровых валют.
1. Общая характеристика и социально-экономические последствия реализации предлагаемого механизма
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательное регулирование такого высокорискованного финансового инструмента, какцифровая валюта (криптовалюта).
При этом за последние годы наблюдается существенный рост объемовденежных средств граждан Российской Федерации, вкладываемых вкриптовалюты. По экспертным оценкам, гражданами Российской Федерацииоткрыто более 12 миллионов криптовалютных кошельков, а объем средств накошельках составляет порядка 2 трлн. рублей. Кроме того, по экспертнымданным, Российская Федерация занимает 3-е место в мире по объему мировыхмайнинговых мощностей.
Правоохранительные органы в отсутствие законодательно установленнойсистемы прослеживаемости крипто-финансовых потоков и информации обидентифицированных держателях цифровых валют не смогут эффективно реагировать на правонарушения и преступления, совершаемые с ихиспользованием.
Полное отсутствие регулирования данной отрасли, равно как и установлениезапрета, приведет к увеличению доли теневой экономики, росту случаевмошенничества и дестабилизации отрасли в целом, в том числе по причине того,что количество аккаунтов в криптосервисах демонстрирует устойчивуюдинамику роста от года к году.
Установление правил оборота криптовалют и мер контроля позволят минимизировать угрозу стабильности финансовой системе и снизить использование криптовалют в противоправных целях, поскольку полный запрет сегмента операций, связанных с их оборотом невозможен.
Предлагаемые изменения в законодательстве направлены наформирование легального рынка криптовалютcустановлением правил оборотаи круга субъектов-участников операций с криптовалютами, а также требованийк ним.
2. Цели и задачи государственного регулирования деятельности по организации оборота цифровых валют, а также ключевые меры по их достижению
Целью государственного регулирования деятельности по организации оборота цифровых валют является интеграция механизма оборота цифровых валют в финансовую систему и обеспечение контроля за денежными потоками.
Для защиты прав и интересов инвесторов предлагается разделить их на квалифицированных и неквалифицированных, а также представляется необходимым создать условия для лицензирования криптовалютных площадок,которые будут обязаны иметь финансовые подушки безопасности по ликвидности и достаточности капитала, что в свою очередь будет обеспечивать интересы граждан.
Реализация концепции обеспечит создание необходимой нормативной правовой базы, позволит вывести из тени индустрию и создать возможность для осуществления легальной предпринимательской деятельности.
Формирование легального рынка также обеспечит возможность защиты прав физических и юридических лиц, контроля операций за счет их проведения с соблюдением требований ПОД/ФТ и будет способствовать появлению новыхучастников экономической деятельности, уплачивающих налоги и страховые взносы, что соответственно приведет к увеличению доходов бюджета.
3.Ключевые инициативы предлагаемого механизма регулирования
В целях создания законодательных основ регламентирования механизмовоборота цифровых валют определены следующие направления.
1.Установление субъектного состава, включая функционал и требованияк деятельности.
Внесение изменений в законодательство, предусматривающих введениеновых субъектов регулирования, по аналогии с регулированием «цифровыхфинансовых активов»-организатор системы обмена цифровых валют,информационная система организаторов системы обмена цифровых валют,оператор обмена цифровых валют.
1) Организатор системы обмена цифровых валют.
Требования:
а) банк с универсальной лицензией, имеющий право осуществлять операции открытия и ведения банковских счетов физических и юридических лиц, предоставлять электронные средства платежа, в том числе корпоративные электронные средства платежа (определяются правила выдачи, продления и отзыва лицензий, формируется список нарушений, в соответствии с которым лицензия может быть приостановлена, отозвана или ликвидирована);
б) наличие информационной системы и программного обеспечения,позволяющих обеспечить реализацию предусмотренного функционала(для мониторинга криптовалютных транзакций может использоваться цифровойсервис «Прозрачный блокчейн»-имеется в распоряжении у Росфинмониторинга. В этом случае соблюдается и требование использования отечественныхпрограммных продуктов в рамках импортозамещения. Применение иностранныхсервисов со схожим функционалом невозможно, так как в них сохраняютсязапросы, сформированные пользователями). Сервис «Прозрачный блокчейн»позволяет:
определять параметры «нормальных», подозрительных и высокорисковыхтранзакций;
прослеживать цепочки перемещения цифровых финансовых активов; создавать базу данных криптовалютных кошельков, связанных сосуществлением противоправной деятельности и финансированием терроризма;
создавать механизмы мониторинга поведения участниковкриптовалютного рынка с целью их идентификации, составления профилейучастников и оценки их роли в экономической деятельности, а также выявлениявероятности их участия в противоправной деятельности;
идентифицировать и классифицировать участников криптовалютныхопераций с использованием данных из открытых источников сети Интернет,социальных сетей и Даркнет («скрытая сеть»-сегмент интернета, который скрытиз общего доступа, соединение устанавливается между доверенными пирами(участниками) в зашифрованном виде, с использованием нестандартных портови протоколов);
создавать модели (типологии) связей между криптовалютнымитранзакциями и противоправной, в том числе террористической деятельностью,учитывая возможности конвертации криптовалюты в «фиатные» деньги(эмитируемые государством денежные средства);
сканировать сети Интернет и Даркнет для выявления кошельков,связанных с подозрительной деятельностью для целей ПОД/ФТ/ФРОМУ (противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступнымпутем, финансированию терроризма и финансированию распространенияоружия массового уничтожения);
выявлять провайдеров услуг виртуальных активов, через которые происходит легализация и сокрытие средств, полученных преступным путем.
в) внесение в Реестр организаторов системы обмена цифровых валют;
г) наличие правил работы системы обмена цифровых валют согласованных с уполномоченным органом.
Функционал:
а) идентификация/упрощенная идентификация участников операцииобмена цифровой валюты на фиатные денежные средства, включая информациюоб устройстве, с которого осуществлена транзакция, а также персональныеданные физического лица (имя, адрес, дата рождения, адрес электронной почты,номер телефона, номер телефона устройства, имя пользователя, пароль.Финансовая информация, данные банковского счета, включая номербанковского счета, номер, срок действия и CVC-код карты, используемой дляприобретения виртуальных активов. Номера документов, удостоверяющихличность, копии документов, удостоверяющих личность, например, паспортныеданные, водительские права. Фотография клиента. Дополнительно фиксируетсяинформация о транзакции, включая дату, время, сумму, используемые валюты,данные получателя и отправителя);
б) проверка операции с цифровой валютой в целях выявления возможнойсвязи с незаконной деятельностью;
в) контроль движения денежных средств, сопровождающих операцию сцифровой валютой, в том числе при взаимодействии клиента с иностраннымибиржами цифровых валют;
г) контроль операций клиентов оператора обмена цифровых валют покриптовалютным кошелькам, с использованием которых совершались операциив системе, информирование государственных органов в случае выявлениянарушений действующего законодательства; (задачи «б-г» могут быть решены с применением цифрового сервиса»Прозрачный блокчейн»);
д) хранение информации о сделке (с указанием данных криптовалютныхкошельков сторон сделки) в информационной системе (срок храненияинформации-минимум 5 лет);
е) банковское обслуживание участников сделки (клиента и оператораобмена цифровых валют);
ж) по поручению оператора обмена цифровых валют проведениеидентификации/упрощенной идентификации клиента;
з) предоставление данных по запросам уполномоченных органов власти впорядке, предусмотренном действующим законодательством (создание личныхкабинетов, порядок составления, оформления, направления и верификациизапросов);
и) предоставление клиентам справок по операциям, необходимым дляцелей предоставления данных в ФНС России;
к) проведение тестирования клиентов в целях выделения квалифицированных инвесторов, а также предоставление оператору обмена информации о статусе клиента для целей совершения последним операций с цифровой валютой.
2)Оператор обмена цифровых валют.
Оператор обмена цифровых валют, обладающий базовыми правами (модель p2p»обменника»)-оператор обмена цифровых валют, осуществляющий обмен цифровой валюты на денежные средства или денежных средств на цифровую валюту, а также обмен одного вида цифровой валюты на другой и действующий от собственного имени и в своем интересе;
Оператор обмена цифровых валют, обладающий универсальными правами (модель «биржи»)-оператор обмена цифровых валют, предоставляющий с использованием собственной информационной системы клиентам возможностьсовершения между собой ( p2pплатформы, цифровые «биржи») и (или) с оператором операций отчуждения, приобретения цифровых валют, обмен, атакже хранение денежных средств клиентов на балансах клиентов у оператораобмена цифровых валют, обладающего универсальными правами, хранениядоступов (ключей) к криптовалютным кошелькам/балансам клиентов (цифровыебиржи). Требования: а) российское юридическое лицо;
б) относится к организациям, осуществляющим операции с денежнымисредствами в соответствии с требованиями Федерального закона»О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученныхпреступным путем, и финансированию терроризма»; в) соответствующий размер уставных капиталов для операторов обменацифровой валюты, обладающих как универсальными, так и базовыми правами;
г) регистрация в Реестре операторов обмена цифровых валют с указаниемвида оператора обмена цифровых валют;
д) наличие требований к системам безопасности для операторов обменацифровых валют, обладающих универсальными правами;
е) наличие правил обмена цифровых валют, согласованных суполномоченным органом;ж) наличие счета/электронного кошелька, открытого у организаторасистемы обмена цифровых валют;
з) наличие технической интеграции с системой оборота цифровых валют.
Функционал:
а) обмен цифровой валюты на денежные средства и денежных средств нацифровые валюты с предоставлением информации о совершаемой операцииорганизатору системы обмена цифровых валют (как непосредственно от своегоимени (модель работы оператора цифровых валют, обладающих базовымиправами), так и через сопоставление заявок разных клиентов (модель работыоператора обмена цифровых валют, обладающих универсальными правами);
б) идентификация/упрощенная идентификация клиента, в том числе спривлечением организатора системы обмена цифровых валют; в) предоставление данных о планируемой к совершению операцииорганизатору системы обмена цифровых валют. Указанные требования (необходимость получения лицензии (разрешения)у финансового регулятора, требования к минимальному уставному капиталу, разделение видов операторов, участвующих в операциях с цифровой валютой,установление требований к безопасности информационных систем такихсубъектов) соответствуют существующим международным практикам регулирования операций с цифровыми валютами (например, в таких странах, какШвейцария, Белоруссия, данные требования соответствуют общим требованиямЕвросоюза).
3)»Иностранная биржа цифровых валют». Покупка и продажа цифровых валют возможна на иностранной бирже.
К иностранной бирже цифровых валют также предъявляются отдельныетребования для осуществления деятельности на территории РоссийскойФедерации.
Требования:
а) наличие представительства биржи на территории России;
б) наличие технической интеграции с системой российского организаторасистемы обмена цифровых валют;
в) наличие договора с организатором системы обмена цифровых валют,которым предусматривается установление запрета вывода денежных средствклиента с иностранной площадки на счета/электронные кошельки, отличные отсчета/электронного кошелька клиента у организатора системы оборота цифровойвалюты;
г) запрет выступать иностранными биржами цифровых валют юридическим лицам, зарегистрированным в государствах или на территориях,предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны), перечень которых утверждается Минфином России;
д) наличие разрешения или лицензии на осуществление биржевой деятельности по операциям с цифровой валютой в соответствии с требованиями законодательства страны местонахождения иностранной биржи цифровых валют(при наличии такого требования по применимому законодательству).
4) Клиенты.
Требования:
а) юридические лица и физические лица, в отношении которых проведена процедура идентификации/упрощенной идентификации;
б) наличие счета или электронного кошелька у организатора системыобмена цифровых валют. Подразумевается разделение клиентов-физических лиц наквалифицированных и неквалифицированных инвесторов для целей совершенияопераций с цифровыми валютами через прохождение тестирования в системеорганизатора системы обмена цифровых валют с последующим установлениемлимитов совершения операций для неквалифицированных инвесторов.
2. Клиентский путь и механизм совершения операций.
1)Для совершения операций по покупке или продаже цифровой валюты клиенту (физическому или юридическому лицу) необходимо: пройти идентификацию и открыть (уже иметь) счет (электронный кошелек) у организатора системы обмена цифровых валют; пройти идентификацию и открыть у оператора обмена цифровых валют криптовалютный кошелек, привязанный к счету (электронному) кошельку клиента в информационной системе организатора системы обмена цифровых валют.
2)При покупке или продаже цифровой валюты оператор обмена цифровых валют сообщает организатору системы оборота цифровой валюты информацию о криптовалютном кошельке клиента, который планирует совершить операцию,и о деталях совершаемой операции. Организатор системы обмена цифровых валют проводит проверку планируемой операции криптовалютного кошелька на предмет возможной связи с незаконной деятельностью в рамках ПОД/ФТ. После проверки операции организатор системы обмена цифровых валют направляет подтверждение о возможности операции оператору обмена цифровых валют.После получения подтверждения от организатора системы обмена цифровых валют оператор обмена цифровых валют перечисляет цифровую валюту накриптовалютный кошелек клиента, денежные средства списываются со счета/электронного кошелька клиента и перечисляются на счет/электронный кошелек оператора обмена цифровых валют (или наоборот, если речь идет о продаже).
3)В информационной системе обмена цифровых валют формируется запись о совершенной сделке с указанием данных о сумме, номере криптовалютного кошелька. Движение денежных средств при купле-продажи цифровых валют осуществляется исключительно по счетам/электронным кошелькам клиента и оператора обмена цифровых валют, открытым у организатора системы обмена цифровых валют. Покупка или продажа цифровой валюты возможна на иностранной бирже цифровых валют, имеющей договор с организатором системы обмена цифровых валют.
Договором с иностранной биржей должно быть предусмотренопредоставление организатору системы обмена цифровых валют всейнеобходимой информации об операциях клиента.
При зачислении или списании денежных средств на/с баланс(а) клиента наиностранной бирже цифровых валют клиент указывает организатору системыобмена цифровых валют номер своего кошелька, используемого для операций наплощадке.
В информационной системе обмена цифровых валют делается запись обоперации.
Расчеты денежными средствами при купле-продажи цифровых валют на иностранной бирже цифровых валют, равно как и расчеты пополнения балансаклиента или вывода денежных средств с баланса клиента, на такой площадкедолжны совершаться исключительно по счетам/кошелькам клиента, открытым уорганизатора системы обмена цифровых валют.
3.Определение органов, осуществляющих регулирование, контроль инадзор.
Распределение полномочий между федеральными органамиисполнительной власти должно охватывать все стороны деятельностипровайдеров услуг виртуальных активов:
выдача, продление, аннулирование лицензий (и другие операции) на осуществление сделок с виртуальными активами;
формирование инструкций для профессиональных участников рынка виртуальных активов;
надзор за соблюдением законодательства о противодействии легализации(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и мониторинг соответствия стандартам ФАТФ;
надзор за исполнением норм режима налогообложения для резидентов и нерезидентов;
надзор за соблюдением законодательства в российской доменной зоне Интернет;
контроль за соблюдением всех видов нормативных правовых актов.
В роли надзорных органов в рамках своих компетенций могут выступать Минфин России, Росфинмониторинг, ФНС России, Минцифры России,Генпрокуратура Российской Федерации и Банк России.
4. Реализация концепции
В связи с введением нового регулирования потребуется внесение изменений в Федеральный закон «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» или разработка нового федерального закона.
Реализацию предложений, отраженных в концепции, возможно осуществить в рамках доработки проектов федеральных законов:
1) законопроекта № 1065710-7 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»-17 февраля 2021 г. принят в первом чтении Государственной Думой, который предусматривает обязанность декларирования сведений по операциям, связанным с использованием цифровой валюты, в случае, если сумма этих операций составит более 600 тыс. рублей, а также налоговую ответственность за непредставление в налоговые органы в установленный срок соответствующей информации об обороте средств и об остатке цифровой валюты, и за неуплату (неполную уплату) налога по операциям, расчеты по которым осуществлялись с использованием цифровой валюты;
2) законопроекта «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который предусматривает административную ответственность за организацию незаконного оборота цифровых финансовых активов и нарушение правил совершения сделок с ними,а также за организацию незаконного приема цифровой валюты в качестве встречного предоставления. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, а также составление протоколов в сфере незаконного оборота цифровых финансовых активов в рамках законопроекта отнесено к компетенции Банка России, а в сфере незаконного оборота цифровой валюты отнесено к компетенции ФНС России;
3) законопроекта «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»,который предусматривает ответственность за уклонение от обязанности декларирования сведений об операциях, связанных с использованием цифровой валюты, а также предусматривает, что совершение преступления с использованием цифровой валюты является обстоятельством, отягчающим наказание. Данные преступления отнесены к подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации;
4) законопроекта «О внесении изменений в статью 71 Федерального закона»О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который предусматривает обязанность субъектов ПОД/ФТ направлять в Росфинмониторинг информацию об операциях с цифровыми валютами.
